Projeto PROCAD – Participação Política

Fenômenos políticos como o declínio generalizado nos índices de comparecimento eleitoral e de ativismo partidário, a emergência e a expansão dos movimentos de protesto, e as novas formas de ação política institucional têm levado a uma crescente preocupação dos cientistas políticos com o tema da participação. Essa preocupação ganha peculiaridades e direções distintas que estão associadas à própria diversidade de campos de debate que constituem essa área. No âmbito conceitual, boa parte da preocupação com o tema da participação tem se voltado para a própria definição do que seria efetivamente “participação política”. Desde o seminal trabalho de Milbrath (1965), tem-se assistido a uma profusão de conceitos que, como bem destacou Van Deth (2001), estão diretamente articulados aos contextos em que os próprios atos de participação operam. Se, nos anos de 1960, a definição se estruturava, sobretudo, em função das modalidades eleitorais, os novos repertórios que começam a fazer parte da ação coletiva, desde então, (protestos, boicotes, etc.) obrigam que sejam, de alguma maneira, incorporados pelas definições de participação . Os trabalhos empíricos desenvolvidos ao longo das últimas cinco décadas têm se orientado, principalmente, pelo esforço de elaboração de uma tipologia das modalidades de participação, que avançou muito a partir da primeira iniciativa conduzida por Milbrath em 1965. Para este autor, os comportamentos participativos ocorreriam em um continuum (de custos e de complexidade) que oscilariam entre a atividade de votar e a de ocupar cargos públicos, levando a uma percepção da participação política como um fenômeno unidimensional. No seu modelo, os cidadãos são divididos em três grupos, de acordo com o nível de engajamento, quais sejam: os passivos (que não participam), os espectadores (com envolvimento mínimo) e os “gladiadores” (ativistas). Tais níveis seriam cumulativos e formariam uma pirâmide, onde as atividades mais complexas seriam aquelas desenvolvidas pelos cidadãos mais centrais da estrutura social. Daí a formulação de Milbrath ser denominada de “modelo da centralidade” (MILBRATH, 1965). Os primeiros esforços de abordagem empírica comparativa do fenômeno da participação vão ser desenvolvidos em Verba, Nie e Kim (1971), Verba e Nie (1972) e Verba, Nie e Kim (1978) . Ao invés do continuum do modelo de Milbrath, esses autores propõem que a participação política se estruturaria através de modalidades que se distinguem a partir de alguns elementos, a saber: o tipo de influência exercida sobre os líderes (em termos de pressão e informação); o alcance dos resultados (toda a sociedade ou apenas o indivíduo); o grau de conflito; a quantidade de iniciativa e de cooperação que a iniciativa requer (essa última dimensão foi incluída no estudo de 1978). As modalidades identificadas foram: voto, atividade de campanha, contato político e atividade cooperativa . Tais dimensões foram extraídas a partir de testes de correlação interna entre as variáveis e de análises fatoriais que permitiram seu agrupamento nas dimensões acima, levando em conta séries históricas de dados de 1971 a 1978 para seis países (Áustria, Índia, Japão, Holanda, Estados Unidos e Iugoslávia). O grande mérito das referidas pesquisas foi, além do aspecto comparativo, sua busca por uma análise desagregada dos atos participativos. Com essa abordagem, puderam chegar a conclusões muito distintas daquelas de Milbrath, de que a participação operaria num continuum. Para esses autores, ao invés disso, teríamos múltiplos níveis, onde os participantes incluídos em cada um deles teriam atributos sociodemográficos e atitudinais distintos. O problemático nas classificações propostas nos trabalhos de Verba e colaboradores é o seu reducionismo. Como bem destaca Norris (2007), o modelo analítico por eles desenhado previa apenas o engajamento político do tipo citizen-oriented. Tal abordagem, se de alguma maneira conseguia captar os repertórios de participação política mais tradicionais até os anos 1960, se mostrou limitada ao não computar o protesto e outras atividades políticas como modalidades de participação. O reconhecimento das modalidades de protesto político nos estudos de participação somente vai receber um tratamento empírico sistemático em Political Action, de Barnes e Kaase (1979). O ponto de partida deste trabalho é o reconhecimento das “ondas de protesto político que varreram as democracias industriais avançadas no final da década de 1970” (BARNES e KAASE, 1979, p. 13). A importância desse reconhecimento está relacionada ao fato de que, até então, os fenômenos da participação massiva e da mobilização política na forma de protestos eram associados ao contexto de instabilidade política dos países em desenvolvimento. A maior expressão desse diagnóstico está no binômio participação/institucionalização, de Samuel Huntington (1975), bem como nos seus trabalhos específicos sobre participação política em tais contextos (HUNTINGTON e NELSON, 1976). Deve-se lembrar também que, no contexto dos anos 1970, a expansão da participação foi tratada como um dos sinais da crise de governabilidade das democracias (CROZIER et al., 1975). Ao reconhecer as atividades de protesto e de contestação como modalidades de participação política, percebendo-as não como uma anomalia típica dos países subdesenvolvidos, mas como fenômenos que estavam acontecendo naqueles contextos centrais em termos de desenvolvimento político e econômico – e sem necessariamente apontar para uma crise de legitimidade das democracias, como chegou a ser apontado em alguns estudos –, tal projeto levou a uma reformulação das próprias formas de mensurar e classificar a participação política, como veremos abaixo. O projeto Political Action teve início em 1971, reunindo cientistas sociais em torno de um estudo que abrangeu a realidade de cinco países (Áustria, Inglaterra, Holanda, Estados Unidos e Alemanha Ocidental ). A obra, de 1979, apresenta os resultados de tal pesquisa. Para os nossos propósitos, interessa destacar a tipologia de participação política que é elaborada em tal estudo – e que passa a ser incorporada ao vocabulário dos estudos de participação, desde então –, que é aquela divisão entre as “modalidades convencionais” e “não convencionais”. Como atividades não convencionais, teríamos aquelas relacionadas aos atos de protesto, as quais, numa escala de complexidade (e custos), seriam: assinar um abaixo-assinado, participar de manifestações legais, participar de boicotes, recusar-se a pagar aluguel ou impostos, ocupar edifícios ou fábricas, bloquear o tráfego com demonstrações de rua, participar de greves. Reconhecendo a dificuldade de mensurar atividades episódicas e irregulares, como as de protesto, os autores desenvolvem uma complexa metodologia que combina a participação em atividades de protesto com a propensão a participar (BARNES e KAASE, 1979) . A tipologia proposta em Political Action percebe a relação entre participação convencional e não convencional não como excludentes, mas como “repertórios” mobilizados pelos ativistas, dependendo do contexto. A participação aqui volta a ser vista como um fenômeno unidimensional, cujas modalidades fazem parte de repertórios, que são mobilizados pelos indivíduos num continuum que envolve custos e complexidade crescentes . Tal continuum foi sistematizado pelos autores numa escala, a “tipologia do repertório de ação política”, a qual classifica os indivíduos entre inativos , conformistas , reformistas , ativistas e “protesters” . Como amplamente reconhecido pela literatura, Political Action foi um divisor de águas nos estudos sobre participação, ao incluir as modalidades não convencionais (BRADY, 1999, VAN DETH, 2001, VERBA, SCHLOZMAN e BRADY, 1995). A distinção proposta nessa obra entre participação “convencional” e “não convencional” acabou sendo incorporada aos principais trabalhos desenvolvidos na área (INGLEHART e WELZEL, 2009; DALTON e KLINGEMANN, 2007; TOPF, 1995a e 1995b; NORRIS, 2002 e 2007; CLARK e HOFFMAN, 1998; DALTON, 2002). No entanto, em que pese os avanços empíricos e analíticos, esse estudo sofreu críticas, principalmente em função de uma interpretação homogeneizante dos atos participativos (BRADY, 1999, p. 754) e pelo fato de ser obscuro quanto às distinções internas às diferentes modalidades (TEORELL, TORCAL e MONTERO, 2007, p. 334). Outra crítica está direcionada à própria distinção entre participação convencional e não convencional, na medida em que, se era adequada para o contexto dos anos de 1970, já não seria apropriada para diferenciar as modalidades de participação hoje, pois a maioria dos atos considerados ‘não convencionais’ – naquele contexto -, teriam se “convencionalizado” nas realidades das democracias do século XXI (VAN DETH, 2001; DALTON, SICKLE e WELDON, 2009). Um último comentário sobre Political Action é que o estudo foi replicado (em 1979 – 1981) em pesquisa realizada em três países (Holanda, Alemanha e Estados Unidos) e cujos resultados estão em Jennings et alli (1990). A grande inovação posterior a Political Action é sem dúvida o trabalho de Verba, Schlozman e Brady (1995) . Tal trabalho incorpora a participação não convencional como modalidade de participação, mas também inclui modalidades não endereçadas ao “governo”. Exemplos são as formas “sociais” de participação, como o “voluntariado”. Neste sentido, Verba, Schlozman e Brady (1995a) vão desenvolver aquilo que foi denominado de modelo do “voluntarismo cívico”, no qual o processo de engajamento político é visto como mediado pela relação entre custos e recursos, sendo a participação resultante das motivações e das capacidades dos indivíduos para participar, as quais são mediadas pelas “redes de recrutamento” . Os recursos mais significativos seriam o tempo, o dinheiro e as “habilidades” individuais. Em termos de classificação das modalidades de participação, o estudo em questão, ao incorporar novas modalidades, chega a uma tipologia composta por nove elementos, reafirmando a multidimensionalidade do fenômeno. Tais dimensões seriam: votar, trabalhar em campanhas políticas, contribuir para campanhas, contatar oficiais, protestar, trabalhar informalmente na comunidade, atuar como membro de um conselho local, filiar-se a uma organização política e contribuir com uma causa política. O trabalho de Verba, Scholozman e Brady (1995a) pode ser considerado o maior esforço teórico e metodológico no âmbito da construção de uma teoria da participação política empiricamente orientada. Seus resultados têm tido desdobramentos tanto em novas pesquisas empíricas (VERBA, BARNES e SCHLOZMAN, 2001; LIPHART, 1997), como também no debate normativo ocorrido no âmbito da disciplina (VERBA, 2006; DAHL, 2006) . Por fim, cabe destacar que, para além das classificações existentes, outros autores têm proposto denominações mais específicas para as modalidades de participação, que, de alguma maneira, são contempladas nos estudos anteriores. Nos limitaremos, aqui, apenas a mencionar tais estudos. O primeiro deles é de Ronald Inglehart e Christian Welzel (2009). Como se sabe, Inglehart foi um dos colaboradores de Political Action (1978) e tem utilizado a distinção entre participação convencional e não convencional em seus estudos . Porém, o autor também tem feito uso de outras denominações, como aquela que diferencia as modalidades de participação segundo sua relação com as elites da sociedade. Assim, teríamos as ações elite directed, onde os cidadãos participam através de organizações hierárquicas, como os partidos, sindicatos, etc. Tais modalidades, segundo o autor, estariam em declínio em praticamente todos os contextos democráticos. Já as ações elite-challenging, seriam aquelas formas de ação diretas, não institucionalizadas, cujos exemplos mais representativos seriam os protestos ou boicotes. Segundo a teoria inglehartiana, tais ações estariam em ascensão, sendo um dos indicadores da emergência de valores pós-materialistas (INGLEHART e WELZEL, 2009, INGLEHART e CATTERBERG, 2002) . Do mesmo modo, Pippa Norris (2007) propõe a diferenciação entre ações cause oriented, exemplificada também pelos movimentos sociais e as atividades de protesto, e as citizen oriented, cujos exemplos seriam a política partidária e a participação em eleições. Por fim, ainda nessa diferenciação entre “novas” e “velhas” modalidades de participação, temos a proposta de Cabral (2009) entre “automobilização” e participação através de pertencimento a organizações, ou “participação associativa”. A diferenciação entre as duas modalidades seria equivalente àquela realizada por Inglehart e Norris, automobilização sendo equivalente a cause oriented e elite-challenging. Em que pese os avanços das novas investidas teóricas e metodológicas reconhecendo não apenas as diferentes modalidades de participação, como as suas articulações, evoluindo para a compreensão multidimensional do fenômeno , o fato é que, entre as críticas endereçadas a essas diferentes abordagens, recai aquela que está ancorada nos limites dados pelos contextos que sustentam tais análises (Brady, 1999). É importante salientar que nenhuma das propostas de classificação que listamos acima tomou como parâmetro empírico os países da América Latina ou da África, cujos processos de constituição política têm profundas variações diante dos contextos europeu e norte-americano (Ribeiro e Borba, 2010) . Esse reconhecimento dos contextos aponta também para a necessidade de se ampliar as análises comparativas, incorporando as diferentes modalidades de participação, com destaque, neste projeto, às modalidades eleitorais, associativas, contestatórias e institucionais. Neste último caso, trata-se daquelas modalidades que, embora sejam fruto também da atuação de associações e movimentos sociais, são instituídas pelo Estado, como exemplo, no caso brasileiro, dos Conselhos Gestores, Conferências e Orçamentos Participativos, as quais têm sido muito pouco estudadas sob as perspectivas aqui resenhadas. Como sabemos, em diversos países do mundo, em especial no Brasil, testemunha-se, nas últimas décadas, a criação e a expansão de diferentes modalidades de participação da população junto aos espaços e processos de discussão e formulação de políticas públicas, formando um quadro de “inovação democrática” caracterizado, como analisam Gurza Lavalle e Isunza Vera (2010), por processos de criação e de inovação institucional que se diferenciam das modalidades diretas de participação política, a exemplo do plebiscito, do referendo ou da iniciativa de leis de base popular. Dentre a multiplicidade de novos experimentos e instituições que incorporam o ideal da participação, destaca-se o quadro das práticas e instituições brasileiras. De fato, o Brasil tem se sobressaído na construção de diferentes tipos e modalidades de participação como resultante de disputas e debates que fizeram consagrar, na Constituição de 1988, o ideário da participação. Alguns dados são ilustrativos: em 1999 já existiam 23.987 Conselhos Municipais no Brasil. No plano federal, em 2006 foram contabilizados 64 Conselhos Nacionais em funcionamento. Em termos de Conferências Nacionais, foram realizadas 35 no período de 2003 a 2006, além de duas internacionais ocorridas no país. Mais de dois milhões de brasileiros participaram, nesse período, das diversas conferências municipais, estaduais e nacionais (TEIXEIRA ET AL., 2007). No caso dos orçamentos participativos, o país conta, atualmente, com aproximadamente 353 experiências . Embora seja crescente o volume de estudos sobre essas instituições participativas (IPs) (AVRITZER, 2008), o fato é que não encontramos esforços no sentido de uma incorporação dessa modalidade de participação nos estudos sobre participação política da população brasileira. Por outro lado, embora seja pacífico que essa intensa modalidade de participação realizada em espaços institucionais tenha ocupado espaço relevante na elaboração democrática de políticas públicas e de controle social sobre os governos nos três níveis da federação, é forçoso dizer que não responderam de maneira satisfatória aos anseios de influência da sociedade nas decisões ocorridas no âmbito do Estado. Se pairava alguma dúvida, os acontecimentos recentes ocorridos em junho de 2013 recolocaram o protesto de rua como repertório relevante de participação política. Não se trata, é claro, de uma forma inédita de participação. Os protestos de rua (passeatas, manifestações, ocupação de locais públicos) não são, absolutamente, uma novidade no país. No entanto, o ineditismo dos protestos de junho de 2013 se deve pelo menos a quatro fatores. Em primeiro lugar, por sua amplitude: ocorreram de forma quase simultânea em centenas de cidades do país; em segundo lugar, pela relativa “espontaneidade” das manifestações, que não foram “convocadas” por nenhuma frente de partidos políticos ou centrais de sindicatos e/ou movimentos populares; em terceiro lugar, pela utilização das redes sociais da internet como elemento organizativo – fenômeno cujo estudo ainda está pouco desenvolvido e sobre o qual ferramentas e metodologias de análise devem ser aperfeiçoadas – e que a tornam semelhante a outros ciclos de protestos recentes em países como o Egito e Tunísia (Primavera Árabe), Espanha (Indignados), Grécia e outros. Por fim, em quarto lugar, tratou-se de protestos que também apresentaram, em algumas cidades, uma forte crítica ao sistema político brasileiro, especialmente os partidos políticos, com ênfase inédita. Da mesma forma, registra-se um crescimento significativo do associativismo em solo brasileiro. Estudo de Ganança (2006) aponta que, em 2002, havia aproximadamente 276 mil associações registradas no país, sendo que 62% foram criadas a partir de 1991. No entanto, além das dificuldades de classificação neste amplo e complexo campo de organização social, ressalta-se para a carência de estudos que situem esta modalidade em um enquadramento mais amplo de repertórios, no sentido de perceber rupturas ou alterações importantes nos padrões de participação política no Brasil. No caso do associativismo, por exemplo, se alguns estudos apontam um processo de crescimento e de pluralização a partir dos anos de 1970 (AVRITZER, 1997), outros estudos, como o de Ferreira (1999) questionam qualquer relação entre o aumento do número de associações e o aumento, ou o incremento da participação política entre os brasileiros, na medida em que permanece muito baixa a taxa de filiação associativa (menores que 5%). Grosso modo, o que esses estudos indicam é que, apesar do crescimento e da complexificação dos repertórios de participação no Brasil, nossa sociedade continua apresentando baixos percentuais de participação política, e que podem ser explicados, entre outros, pela manutenção de uma “cultura cívica predatória” (FERREIRA, 1999). Nesta perspectiva, perguntamos: é possível dizer que a ampliação dessas diferentes modalidades de participação – seja por suas peculiaridades organizativas, seu questionamento sobre as instituições políticas, ou por suas bases e perfis populacionais – coloca uma cunha no que seja nosso entendimento sobre a participação política no Brasil? Em que medida essas modalidades concorrem – e/ou atravessam – a modalidade de participação política eleitoral? Há, de fato, uma renovação nos sentidos e práticas da participação política, se avaliarmos este fenômeno em uma perspectiva mais abrangente e de corte longitudinal? Parece-nos que a melhor maneira de responder a essa questão seja retomar o estudo e a análise sobre as modalidades de participação política indicadas acima, no contexto brasileiro pós-redemocratização. Dessa forma, a proposta da presente pesquisa é identificar as alterações e permanências nos padrões de participação política após a institucionalização da atual democracia nacional, cobrindo assim o período relativamente longo de 1988 a 2013. Trata-se, portanto, de investigação de dimensão expressiva tanto no que diz respeito à série histórica que pretende analisar, quanto pela multiplicidade de manifestações empíricas do seu objeto. Nesta perspectiva, o projeto contempla quatro modalidades de participação política: a) Comparecimento eleitoral. Nesse aspecto, serão consideradas as taxas de comparecimento eleitoral, ou o seu contrário, as abstenções, votos nulos e brancos, que, ficaram conceituados na literatura, como “alienação eleitoral” (SANTOS 1987; BORBA, 2008; BORBA, RIBEIRO e SILVA, 2012). Serão tomadas como referências as eleições para Presidente, Governador, Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual, Prefeito e Vereador. Em termos analíticos pretende-se verificar as variações nas taxas de comparecimento e/ou alienação eleitoral, e analisar os determinantes sócio demográficos e atitudinais que sejam explicativos de tais fenômenos. b) No segundo campo, será avaliado o envolvimento dos cidadãos em novas “institucionalidades” – especialmente as instituições participativas (IPs) dotadas de sentido político, como os Conselhos Gestores e as Conferências de Políticas Públicas, além de Orçamentos Participativos (OPs) e outras modalidades que se tornarem relevantes na pesquisa. Presentes na maioria dos municípios e cobrindo uma ampla gama de temas, os Conselhos Gestores figuram como parte importante do repertório de relação entre Estado e sociedade no Brasil contemporâneo. A tríade fundos, conferências e conselhos se espraiou pelo ordenamento político brasileiro, tornando‑se a vértebra de sistemas institucionais em diversas áreas de políticas públicas. Em algumas leituras, a magnitude adquirida por esse tipo de inovação institucional no país particulariza a nossa democracia no contexto mais amplo de experiências semelhantes desenvolvidas em outros países (GURZA LAVALLE e ISUNZA, 2011). Alia-se a esses modelos participativos, as experiências de OPs, ampliando e complexificando as modalidades de participação e de representação política que, exercidas por cidadãos e organizações da sociedade civil (LÜCHMANN, 2007), configuram uma importante marca do engajamento político no Brasil contemporâneo. c) No terceiro campo, pretendemos avançar na identificação do engajamento associativo (sindicatos, ONGs, associações comunitárias, movimentos sociais, etc.), reconhecendo que se trata de um amplo e diversificado campo de atuação política que merece ser devidamente incorporado no debate sobre a participação política aqui resenhado. d) Por fim, no quarto campo, pretendemos fazer um levantamento sobre os eventos de protesto político ocorridos no Brasil ao longo das duas últimas décadas, bem como verificar os padrões e determinantes do envolvimento político em diferentes modalidades de participação “não convencional”, como, abaixo assinados, boicotes, ocupações, greves e manifestações de rua.